BOLIVIA
PRODUCCION DE COCA Y DESARROLLO ALTERNATIVO
LEGISLACION, COOPERACIÓN Y ACCIÓNES CONJUNTAS, INTERNACIONALES
Y NACIONALES
Objetivo, Metodología y Resumen del Trabajo
El presente trabajo ha sido elaborado para aportar información acerca de los aspectos más relevantes de la producción de la hoja de coca en Bolivia, uno de los países de mayor producción de esta hoja – materia prima para la fabricación de la cocaína, entre otros usos - y sobre el Desarrollo Alternativo o sea la producción de otros productos que puedan sustituir el cultivo ilícito de la hoja de la coca. En el se incluye la legislación boliviana y la internacional que regulan esta producción y presenta ideas que cooperen a instituir el Desarrollo Alternativo como un sistema permanente y estable en el contexto de una economía libre del narcotráfico, respetando la producción legal de hoja de coca destinada a consumo tradicional en Bolivia.
La hoja de coca se "mastica" tradicionalmente en Bolivia desde hace siglos, principalmente por su población indígena - un buen 60 % de la total - Ese uso tradicional está autorizado y se destina un área específica del país para su producción. Pero también se producía y se produce esta hoja para la elaboración de cocaína. Una producción que si bien ha disminuído, aún no termina y siempre está latente. Las interdicciones de la producción no tradicional, produjeron y aun producen serios problemas sociales y políticos, tanto internos como internacionales ya que los mercados más importantes de la droga se encuentran principalmente en Europa y los EE.UU.
El Desarrollo Alternativo, de aqui en adelante (D.A.) constituye el corolario de los cuatro elementos en la lucha contra el tráfico ilícito de drogas en Bolivia, siendo los otros tres: La Prevención y Rehabilitación; la Erradicación de Coca Ilegal Excedentaria y la Interdicción. Estos cuatro elementos están interrelacionados entre sí, de una manera sinérgica, de manera que el resultado que se obtiene en uno, está condicionado por el resultado que se obtiene en los demás. Así, por ejemplo, es en el DA. en que se pueden apreciar los resultados de los otros elementos. Esta interrelación es muy clara entre la Erradicación de Coca Ilegal Excedentaria y el D.A. ya que, éste está diseñado para reemplazar, en lo posible de manera permanente, a aquella.
No existen convenios específicos relativos al D.A. aunque si abundan para la interdicción del uso ilegal de la hoja de coca. Así también los financiamientos del DA se encuentran entre los financiamientos para los demás rubros. Se han seleccionado, tanto en lo que se refiere a los convenios y financiamientos multilaterales y bilaterales, como en el seguimiento cronológico de las acciones conjuntas, internacionales y nacionales, las informaciones correspondientes a la producción de hoja de coca, pero el énfasis está en el DA. Que es el tema central de este trabajo.
Este estudio empieza con las Conclusiones y Recomendaciones para que el lector encuentre de manera inmediata lo que le interese específicamente, para luego, si quiere más detalles, se revierta al texto mismo. Desde luego que se puede leer el trabajo de la manera tradicional, empezando por el capítulo 1 y llegando a las Conclusiones y Recomendaciones. Valga señalar acá que si bien este trabajo se elaboró el año 2000, contiene los principios fundamentales del asunto, que revisten actualidad actualmente - a mayo del 2007 y que probablemente la sigan conservando mientras no se legalice el consumo de la cocaína a nivel mundial. Lo que ha pasado desde el año 2000 al presente son repeticiones de lo que se describe acá, en lo relativo a la estructura misma de los temas, no así a nivel político - nacional boliviano e internacional - que son asuntos en los que este trabajo no incide sino de manera tangencial, casi informativa únicamente.
Por lo demás la metodología a que se sujeta es cronológica y descriptiva:
En sus primeros dos capítulos presenta una información resumida acerca de: Las partes de los convenios más importantes, tanto bilaterales como multilaterales en cuanto a cooperación para el D.A. (con un análisis de los mismos). Se incluyen algunos cuadros sobre los montos de financiamiento del mismo en Bolivia, señalando sus fuentes de manera que, se pueda observar clara y rápidamente qué países han cooperado en este rubro, con qué proyectos y con qué montos, además de los resultados que se han obtenido hasta ahora.
En los otros dos capítulos se presenta, de una manera cronológica y resumida la estructura jurídica tanto internacional como nacional que sirven de base al tema del trabajo así como los marcos institucionales, internacionales y nacionales que permiten su funcionamiento.
En estos capítulos se insertan también algunos elementos conceptuales teóricos básicos, necesarios en el tema general de la lucha contra el narcotráfico que incluye al D.A. como por ejemplo: Contrademanda, Contraoferta, Multilateralidad, Responsabilidad Compartida y Enfoque Equilibrado. Asimismo se encuentran disquisiciones en temas correlativos tales como: Uso de Herbicidas (y las posiciones de los gobiernos respecto a éste). La famosa y severa Ley 1008 (que debe ser una de las pocas leyes en el mundo que presume culpabilidad hasta demostrar inocencia). En cuestiones de trafico de drogas (y su análisis). La Opción Cero (la versión actual de ésta). La Estrategia Boliviana contra el Narcotráfico 1998-2002. Aspectos de la Economía de la Coca, Movimientos Migratorios y Bonanzas Aparentes, el cuadro de una Sociedad infestada por el narcotráfico y lo que esto, eventualmente, implicaría en los ámbitos internos y externos así como la consideración de éste como una amenaza contra la seguridad de los pueblos y la Vulnerabilidad de la Producción Ilícita de Coca.
Las once Conclusiones y Recomendaciones surgen luego del análisis de los cuatro primeros capítulos, además de incluirse ideas y reflexiones inspiradas en otros insumos externos.
Se ven en este capítulo (Conclusiones y Recomendaciones) por ejemplo, cuestiones relativas al rol preponderante de la actuación de los EE.UU en lo relacionado a la lucha contra el narcotráfico en general y al D.A. en particular, observando los diferentes aspectos de esta participación como ser: los roles activos y pasivos o las facetas económicas y políticas de ésta, para llegar a recomendaciones como la conveniencia de que una mayor cantidad de países participen (individual y/o colectivamente por intermedio de bloques de países como la Unión Europea y organismos como el PNUFID) en estas cuestiones.
Mayor cantidad de participantes que, teniendo en cuenta la nueva estructuración del mundo en el ámbito internacional, incluyan, además de los europeos a otros países de creciente preponderancia como la China Popular, Japón y otros asiáticos, lo que a su vez podría, eventualmente redundar en una mayor "democratización" de la política internacional en estos aspectos (una multilaterización ) así como una eventual disminución de presiones hegemónicas, apuntando hacia una realidad internacional más amplia y distendida. Se propone también la búsqueda de la participación de países vecinos de Bolivia en programas de D.A. en base a la consideración del narcotráfico como una amenaza permanente que afectaría a la región en primer término y se analizan otras conveniencias recíprocas de esta participación.
En base a un análisis de la realidad global actual y a los nuevos paradigmas del milenio, se considera la idea de encarar al D.A. en último análisis, como una cuestión de EDUCACIÓN, que permita convertir a éste en una herramienta útil, o más bien en un puente entre la burda lucha contra el narcotráfico y un nivel de desarrollo social más elevado; un avance social cualitativo en el contexto del progreso tecnológico, como parte de éste y de la globalización, que también implica una globalización de la cultura. El objetivo es lograr una sociedad de mayor calidad humana, económica y social, empezando por la introducción de las modernas tecnologías de computación, por ejemplo, en los lugares y con las poblaciones que se dedicaban a la producción de coca excedentaria.
Otra recomendación a la que se llega como por añadidura después del análisis del trabajo es la de propiciar un foro internacional dedicado exclusivamente al D.A. en el que, a la luz de los resultados nacionales se impulse la idea de consolidar económicamente las economías agrarias en los países andinos, productores de coca, mediante un esfuerzo consensual, mancomunado de países y organizaciones internacionales.
Además de enfatizar la importancia de considerar el carácter permanente de la amenaza del narcotráfico también se recomienda la conservación igualmente permanente de la cohesión de sus elementos, de manera que la planificación de medidas a corto, mediano, largo y muy largo plazo, abarque a todos y cada uno de ellos. Todas estas recomendaciones se desgranan del análisis de las diferentes convenciones relativas a los temas que nos ocupan, pero también se señalan claramente las posiciones de Bolivia con relación a temas controvertidos (v.g. los usos tradicionales de la coca y el uso de herbicidas).
Este trabajo fue escrito originalmente en julio del 2000 y no pudo actualizarse ya que su autor desde finales de ese año se encuentra por razones de trabajo, fuera de Bolivia. Sin embargo, se actualizó en parte, con algunos comentarios de la realidad política y social bolivianas en marzo del 2004 y posteriormente en diciembre del 2005.
Lic. Carlos Luksic Nava.
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La Paz – Bolivia, julio del 2000
.- Revisado en Bruselas – Bélgica en marzo del 2004.
.- Última actualización parcial a diciembre 20 del 2005 luego
de la victoria eleccionaria del líder cocalero Sr. Evo Morales Aima en
las elecciones presidenciales de 18 de diciembre de 2005 - Estocolmo, Suecia.
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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Del análisis de los insumos y de los elementos de reflexión resultan las Conclusiones y Recomendaciones.
Del Capítulo 1, Convenios Bilaterales de cooperación en la lucha contra el Narcotráfico, con énfasis en el Desarrollo Alternativo (D.A.) Punto 1.1. con los Estados Unidos de América, observamos que ese país es el que más incidencia tiene en los temas de lucha contra el narcotráfico y, consecuentemente, en los de D.A. Esta incidencia en la lucha contra el narcotráfico, se clasifica en activa y pasiva mientras que en cuanto al D.A. ésta es únicamente activa por cuanto los EE.UU. constituyen el mayor cooperante para los programas de éste.
1) En el aspecto de la lucha contra el narcotráfico, la incidencia es pasiva debido a la dimensión de la economía norteamericana (la mayor del planeta) que hace de ese país el principal receptor de drogas ilícitas del mundo, ya que por los mecanismos del mercado, la mayor oferta de cualquier "producto" se dirige hacia donde puede darse la mayor rentabilidad para éste, (Independientemente del producto que se trate). Lo que no desplaza a otros mercados como Europa por ejemplo, además de existir otros factores que facilitan el tráfico de drogas ilícitas de Sudamérica hacia los Estados Unidos como las distancias y otras eventuales facilidades relativas para introducirlas. La conclusión a la que este razonamiento nos lleva es que la lucha contra el narcotráfico tendrá que tener un carácter permanentemente dinámico, y consecuentemente el D.A. planteado como alternativa a la producción ilícita de la cocaína debe revestir el mismo carácter (más allá de la erradicación completa de la producción ilícita) además de establecerse como una alternativa real que desincentive la producción ilícita. Es necesario considerar prioritariamente que debe poderse dar empleo y medios de vida a la gente que se dedica o dedicaba a la producción de coca "ilegal". Lo recomendable en una situación así, sería que se adopten criterios a nivel internacional y principalmente por parte de los EE.UU. a corto, mediano, largo y muy largo plazo con relación a cada uno de los elementos de la lucha contra el narcotráfico.
2) La predominante participación activa de los Estados Unidos se refleja por lo menos en dos aspectos que son de naturaleza económica y política.
En el aspecto económico, son los mayores cooperantes para programas de lucha contra el narcotráfico y de fomento al D.A. en especial en las posiciones contra-ofertistas (Punto 3.1) a lo largo de la historia.
En el aspecto político los criterios que influyen (con diversos grados de intensidad) las decisiones políticas o los cursos de acción de las diferentes administraciones de los gobiernos norteamericanos que se han sucedido en los últimos 15 a 20 años podrían resumirse por lo menos en tres tipos:
a) En el ámbito interno, el intento por proteger a su país contra el flagelo de las drogas ilícitas es el criterio que generalmente ha determinado las posiciones contra ofertistas, certificaciónes o descertificaciones (calificaciones) unilaterales de los esfuerzos de los países en su lucha contra el narcotráfico, envíos de tropas o asesores para esta lucha (autorizadas por los gobiernos "receptores" pero que suelen causar malestar en las poblaciones que sienten, a menudo, melladas su integridad y soberanía y su economía. (Ver Eduardo Gamarra “Entre la Droga y la Democracia”, ILDIS 1994.) y en fin, diversas formas de acciones para lograr ese objetivo.
b) Otros criterios que pueden influir en las decisiones o cursos de acción de los gobiernos norteamericanos podrían ser la consideración del narcotráfico (aunado o no con grupos irregulares con tendencias políticas) como amenaza contra la seguridad de los pueblos (Punto 4.3, La Alternativa y 3.3.2 Amenaza a la Seguridad de los Pueblos) y/o
c) Criterios de defensa de la democracia (Puntos 4.3 y 3.3.2) .
Las conclusiones y recomendaciones a que nos llevan estos razonamientos son que:
En el aspecto económico, mientras mayor sea el número de actores, cooperantes en los programas de D.A. más posibilidades de ampliarse y expandirse la producción alternativa existirán, tanto cuantitativamente (más mercados) como cualitativamente (mayor valor agregado en los productos alternativos) (Punto 3.3.5 Análisis de la Convención de Viena de 1988).
En el aspecto político, una mayor cantidad de participantes, tendería eventualmente a lograr una mayor "democratización" de la política internacional en estos aspectos. El ejemplo de esto es que, aunque los EE.UU. tratan de mantener y mantienen sus calificaciones (certificaciones) unilaterales de los esfuerzos en la lucha contra el narcotráfico, dentro del Sistema Interamericano se están adoptando criterios y sistemas de evaluación y control multilaterales que, podrán eventualmente reemplazar a los norteamericanos (Punto correspondiente a las fechas 5 y 7 de octubre de 1999).
El camino que parece más acertado hacia una disminución de todo tipo de presiones hegemónicas, es el de la evolución de los países del continente hacia democracias estables en sociedades sanas, libres de flagelos como el narcotráfico. Estos elementos aunados a la multilateralidad y el consenso para la adopción de políticas relativas a los temas que nos ocupan son además, cada vez en mayor grado, las tónicas del nuevo milenio.
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Con relación a los puntos 1.2 Con el Gobierno de Alemania, 1.3 Con el de España, 1.4 Con el de Francia y otros países europeos, 2.1 Con la Organización De Las Naciones Unidas (PNUFID) y 2.2 Con la Unión Europea, la reflexión es parecida a la expresada en el punto 3.3.10 y en la VI Reunión Ministerial Institucionalizada del Grupo de Río - Unión Europea en Cochabamba el 15 y 16 de abril de 1996, en sentido de que países europeos, individual y/o colectivamente (por intermedio de la Unión Europea o el PNUFID) participen más activamente en los programas no sólo de la lucha contra el narcotráfico, sino, especialmente, en los de D.A. de manera que lleguen realmente a constituir una alternativa con relación a los EE.UU. en su cooperación con Bolivia en este aspecto, tal como tan fehacientemente lo expresara en la reunión aludida el entonces Vicepresidente de la Unión Europea Sr. Manuel Marín, y por las ventajas (señaladas) de expansión de los productos alternativos con mayores valores agregados en mercados potencialmente interesantes así como las ventajas políticas (también señaladas).
Con relación al punto 3.1: Elementos Teóricos Conceptuales Básicos, los criterios a aplicar en todos los casos han sido y deben ser en mayor grado: Multilateralidad, Responsabilidad Compartida y Enfoque Equilibrado en la lucha contra el narcotráfico y de la mayor intensidad posible en los programas de D.A.
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Si se piensa en el D.A. como una perspectiva real a largo plazo es lógico y necesario tomar en cuenta a nuevos actores de indudable y creciente preponderancia en el contexto internacional como ser la China, Japón y otros países asiáticos. Países que experimentaron despegues económicos y superaron crisis, que cuentan con grandes poblaciones de creciente poder adquisitivo y cuya importancia política se hace cada vez más evidente, además de estar situados en áreas donde existe experiencia en el manejo de los temas que nos ocupan.
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Con relación al punto 2.5 Con los Países Vecinos, Bolivia ha suscrito diez instrumentos jurídicos internacionales con éstos, (hasta agosto del 2000), además de haberse reunido diferentes Comisiones Mixtas a lo largo del tiempo, para tratar asuntos relativos a la lucha contra el narcotráfico, pero en cuanto al D.A. sólo se han dado declaraciones sin resultados concretos. Teniendo en cuenta que la producción de drogas ilícitas y su tráfico constituye una amenaza (en primer lugar y de gran importancia) para los países vecinos (además y en alto grado para los países productores de la hoja de coca), es de suponer que es de interés de las naciones vecinas a Bolivia, el cooperar con programas que tiendan a estabilizar el D.A. como alternativa a la producción ilícita de drogas. La recomendación es la de tratar de involucrar a los países vecinos en programas de D.A. en Bolivia, en especial para contrarrestar la amenaza del narcotráfico a futuro, además de continuar con los esfuerzos conjuntos en los otros elementos de la lucha contra éste, como ser el control de precursores, lavado de dinero, etc.
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Los montos totales de financiamiento de proyectos de D.A. en Bolivia de 1984 a 1997 son considerables, lo que muestra el esfuerzo nacional e internacional realizado en esta importante área de la economía, especialmente en cuanto a posibilidades de empleo se refiere, y alcanzan a 220.999.981.00 dólares americanos, invertidos en los rubros de: Agroindustria, Recursos Naturales y Medio Ambiente, Comercialización, Agropecuarios, Impacto Social, Infraestructura Vial; Infraestructura Básica y Productiva; Electrificación Rural y Programas en los Yungas de La Paz. (Correspondiendo a los Yungas 12 % y al Trópico y Valles de Cochabamba 88 %). El aporte nacional es de 26,12%. Estos esfuerzos y los anteriores, deberían obviamente mantenerse o crecer.
Valga insertar acá un análisis de los resultados del D.A. obtenidos en Bolivia hasta ahora: A 31 de diciembre de 1999 existía una superficie de 105.090 hectáreas de cultivos alternativos y 9.801 de cultivos ilícitos de coca. Una relación aproximada de una hectárea de coca ilícita por once de cultivos alternativos. Esa relación a 8 de junio del 2000 se ha convertido en una hectárea de coca ilícita por unas 17 de cultivos alternativos, al haberse erradicado hasta el 7 de junio del 2000, varias hectáreas más de coca ilícita. Quedan por erradicarse solo 4.200 hectáreas en El Chapare y 2.000 en los Yungas de La Paz.
Estas cifras muestran resultados bastante buenos, inclusive si se las ve únicamente como cifras, pero su apreciación varía si se tienen en cuenta que los resultados se obtienen en el marco de una economía normal, sana, "no narcotizada", lo que tiene un valor que no aparece en las cifras, un valor muy alto (punto 4.3 “La Alternativa”).
En términos reales, si los programas del gobierno en la lucha contra el narcotráfico continúan como hasta ahora se lograría obtener resultados similares a los que se hubieran obtenido con la llamada Opción Cero (punto 3.3.7) pero se los habrá obtenido de manera gradual, sistemática y por lo tanto menos traumática que con la mencionada opción. A enero del 2004 los resultados en general son positivos y han ocurrido muchas cosas en los ámbitos políticos y sociales, como por ejemplo el derrocamiento del Gobierno del señor Gonzalo Sánchez de Lozada en octubre del 2003 y la victoria de las elecciones presidenciales del primer Presidente indígena de Bolivia, el líder cocalero señor Evo Morales Aima el 18 de diciembre de 2005. Acontecimientos éstos a los que hacemos referencia en otra parte de este site: La Suecia que yo conozco, Bolivia una Nueva Dimensión de Desarrollo y también en un comentario al final de este trabajo.
Con el objetivo señalado de consolidar el D.A. sería muy oportuno propiciar un foro internacional dedicado exclusivamente al desarrollo de economías agrarias en los países andinos, especialmente Bolivia, Perú y Colombia, en el que mediante la acción internacional consensuada y con la participación de organismos financieros internacionales, se presenten programas de acción de largo alcance, proyectos e ideas que puedan plasmar el D.A. como una opción permanentemente viable para las economías de estos países.
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Una de las conclusiones más importantes de estos razonamientos es que el D.A. en último término, es una CUESTION DE EDUCACION (Conclusión a la que también llegó el Teniente Coronel Sewall Menzel ex Agregado Militar norteamericano en Bolivia, en 1986 luego de dirigir o participar en la Operación Alto Horno y convencerse de “la futilidad de los esfuerzos de interdicción en Bolivia”. Ver E.Gamarra, ob.citada, pag 45, pie de pag 16.). Para oponer a un argumento como la "abundancia" y afluencia de dinero para una población pobre, es necesario contar con otro argumento poderoso, como ser el que !afecte la vida o tenga que ver con la degeneración de todo un pueblo!. Siendo un problema de educación, es de solución a largo plazo y mucha paciencia y esfuerzo y, mientras se avanza en este aspecto, es necesario mantener los mayores incentivos a la producción alternativa, así como los controles, monitoreos, en lo posible lo más multilaterales posibles y con la participación de otros países que no sean únicamente los EE.UU. que impidan la producción de la cocaína.
Acá valga mencionar proyectos como el de Misión Titicaco que está siendo llevado a cabo por Iván Luksic Daza con admirable persistencia y que intenta lograr la creación de "Escuelas Titicaco" donde se utiliza la incentivación de la confianza en si mismos de los niños pobres del mundo. El proyecto fue iniciado con muy buenos resultados en Thailandia, en las Islas Phi Phi, víctimas en 2005 del famoso Tsunami. Iván que nació en Bolivia desea fervientemente llevar adelante esos y otros interesantes proyectos en su Patria de origen. Para mayor información ver www.titicaco.com
El objetivo de conseguir, por intermedio de una gestión internacional, una computadora de buena capacidad y un televisor con cable para cada aula de cada escuela de Bolivia, empezando por las del Chapare, podría insertarnos más eficientemente en la globalización, que implica globalización de la cultura, de los conocimientos técnicos, científicos y otros, podría asimismo dar lugar para empezar la preparación de programas educativos con canales nacionales e internacionales de televisión, etc.
Se trataría de un avance cualitativo importante y muy necesario en el momento actual que es el más propicio para avanzar en el camino de una Bolivia más esperanzada, capaz y eficiente. Esa es la forma en que la coca realmente podría favorecer a nuestro país de una manera que en poco tiempo más se hará casi tangible y que si no se da, la situación será comparable a la de un analfabeto en un mundo de eruditos.
El Premio Nobel en Economía Robert Sollow del Massachusets Institute of Technology MIT, en los años 50, desarrolló un sistema contable para medir los factores que influyen en el crecimiento económico partiendo del análisis de la función de producción. Sollow afirma que la tasa de crecimiento del producto, es igual a la suma de tres términos: (1) La tasa de Progreso Tecnológico. (2) La tasa de incremento del insumo laboral, ponderada por la participación del trabajo en el producto y (3) la tasa de crecimiento del capital ponderada por la participación del capital en el producto.
La participación del trabajo y del capital se pueden medir en las cuentas nacionales. El progreso tecnológico, no se puede medir, hay que asumirlo. Eso es lo que hizo Sollow, asumir la parte que corresponde al progreso tecnológico en el desarrollo económico, descontando las participaciones de capital y trabajo, por lo que a este sistema de análisis se lo llamó “Residuo de Sollow” . Luego aplicaría este sistema en el análisis de la economía norteamericana entre 1909 a 1949. Durante ese período, el producto por hora hombre se había duplicado en los EE.UU. pero solo un 12 % podía explicarse por la expansión del capital por trabajador, mientras el 88 % restante había que atribuirlo al residuo, o sea al progreso tecnológico. En vista de que el progreso tecnológico se calcula como un residuo, entran en él todos los demás factores, como ser los resultados de la educación y capacitación, conocimiento, diferentes técnicas en varios rubros productivos etc. etc.
De acuerdo a la teoría económica mientras más desarrollado un país, menor el porcentaje de su población dedicado a la agricultura. En EE.UU. como ejemplo, en 1820 el 70% de la fuerza de trabajo estaba ocupado en la agricultura, en 1940 ese porcentaje era de menos del 20% y en 1987 solo el 3%. A largo plazo, si Bolivia se va desarrollando más y más con un porcentaje cada vez menor de su población dedicado a la agricultura (y un consiguiente crecimiento del empleo en industrias, servicios, etc.) las actividades ilícitas conectadas con la coca, serán también más fáciles de controlar, suponiendo, claro está, que se mantengan los criterios prohibicionistas.
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Con relación al alto precio del producto "cocaína" en el mercado internacional, que no guarda relación con el trabajo que se requiere para su elaboración, hay que tener en cuenta por lo menos tres factores que lo determinan:
1) La denominada necesidad social de droga por parte de los drogadictos que crea una demanda permanente mientras la drogadicción exista. La prohibición del consumo que se da en la mayor parte del mundo, añade a la demanda el elemento psicológico "prohibición, tabú, expectativa", parecido al que hace elevar el valor del último cigarrillo para un fumador empedernido a las 12 de la noche en un lugar solitario (valor marginal) que produce la disposición a pagar "cualquier precio" por ese producto.
2) Los productores de coca ilícita, pasta básica y cocaína, así como los narcotraficantes que ponen el producto en manos del consumidor final, todos y cada uno de ellos, tratan de compensar los costos (mermas) y el riesgo que corren en las diferentes etapas de producción, transporte y comercialización de la droga (Carlos Toranzo en Simposio de CERID, 1991).
3) "El mercado de la droga está caracterizado, por el lado de los vendedores por una estructura monopólica, con precios de monopolio, resultantes del alto volumen de capital requerido y los riesgos que se corren en esta actividad. Por el lado de los compradores existe un mercado monopsónico de demandantes mayoristas que a su vez, funcionan como vendedores monopólicos frente a los usuarios finales de la cocaína". (Toranzo, mencionado).
Estos factores permiten suponer que el “incentivo” para la producción de cocaína estará permanentemente presente como estará presente la Demanda por el producto y por lo tanto se repite, la necesidad también permanente de ejercer los controles de su producción, tráfico y consumo con los criterios enunciados (de multilateralidad, responsabilidad compartida y enfoque equilibrado) y con la planificación de políticas de corto, mediano, largo y muy largo plazo, asignándoles los recursos necesarios.
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Con relación al punto 3.2 Interconexión de los elementos de la lucha contra el narcotráfico, enfatizamos que se trata de "elementos conexos que se refuerzan mutuamente", para evitar que una vez conseguidos los objetivos relativos, por ejemplo, a la erradicación de cocales ilícitos se olviden los otros elementos de la lucha contra el narcotráfico, entre ellos el desarrollo alternativo. La recomendación es mantener la cohesión entre estos elementos siguiendo el espíritu de lo expresado en la Declaración de Cartagena (Punto 3.3.8) "... elementos conexos que se refuerzan mutuamente ....El progreso que se logre en uno contribuirá al progreso en los otros y el fracaso en cualesquiera de ellos amenaza el éxito de los restantes".
Con relación al punto 3.3.4 Uso de Herbicidas, la prohibición de su uso y la protección del medio ambiente están estipuladas en diversas convenciones internacionales, como por ejemplo la Convención de Viena de 1988 Artículo 14, Parte 2: "... tendrán debidamente en cuenta los usos tradicionales lícitos donde al respecto exista evidencia histórica así como la protección al medio ambiente".
Asimismo en la legislación nacional, en la Ley 1008 (punto 3.3.6) textualmente se prohíbe el uso de "medios químicos, herbicidas, agentes biológicos y defoliantes" en los procesos de erradicación de coca ilícita de manera que esta posición está claramente establecida, como establecido está el reconocimiento de los usos tradicionales de la coca (ver la convención mencionada y la Ley 1008) y en esta última el reconocimiento de las 12.000 hectáreas destinadas a la producción legal de este arbusto en los Yungas de La Paz.
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En el Análisis de la Convención de Viena de 20 de Diciembre de 1988 (punto 3.3.5) se encuentran varias reflexiones y recomendaciones que se resumen a continuación:
1) La convención habla de que "las Partes podrán cooperar para aumentar la eficacia de los esfuerzos de erradicación" lo que el caso de Bolivia, que ha logrado buenos niveles de erradicación podría traducirse en aumentar los esfuerzos para CONSOLIDAR esta situación, tornarla permanente y mantenerla en el futuro, una vez lograda la erradicación completa de los cocales ilícitos.
2) "Tal cooperación que podrá comprender” - reza la convención – “... el apoyo, cuando proceda, al desarrollo rural integrado." Un desarrollo rural que podría ser integrado en varios aspectos:
a) integrado en el contexto de la economía interna como un componente importante de ésta.
b) integrado con perspectivas externas en general y en los procesos de integración en que participa Bolivia.
c) integrado buscando la mayor participación de países vecinos, países europeos, China, Japón y otros asiáticos, observando la posibilidad de más mercados y mayores grados de valor agregado en los productos alternativos.
3) desarrollo rural integrado ofreciendo soluciones equitativas al cultivo ilícito de la coca.
4) en consideración a factores como acceso a mercados, disponibilidad de recursos y condiciones socio económicas.
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Luego, en el análisis de la Ley 1008 (punto 3.3.6) se encuentran recomendaciones que aunque ya han sido puestas en práctica todavía se deben enfatizar: "fomentar el Desarrollo Alternativo mediante el cambio de patrones de producción y el otorgamiento de asistencia técnica, crédito para la agroindustria, búsqueda de mercados y facilidades para la comercialización interna y externa de productos alternativos y la articulación territorial".
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En lo relativo a las compensaciones por erradicación (punto 3.3.7) que terminaron el 31 de diciembre del 2002, hubiera sido necesario que hasta esa fecha se hayan cumplido los objetivos del D.A. (lo que ha ocurrido solo en parte), de manera que los "incentivos" de la producción ilícita, debidos a la rentabilidad de ésta, amainen o no estén presentes en la forma indirecta de desórdenes sociales, protestas, etc. Los incentivos de la producción ilícita han disminuído con el impedimento de importar precursores. El conseguir que los objetivos del D.A. sean alcanzados en forma permanente y eficiente, constituye un desafío de gran envergadura para el futuro al que se hace referencia en la Declaración de Cartagena (punto 3.3.8) al decir:
"Las partes consideran que toda estrategia que las comprometa a poner en práctica o a consolidar un programa general e intensificado contra las drogas ilícitas, ha de tomar en cuenta la reducción de la demanda, el consumo y la oferta y comprender entendimientos acerca de la cooperación económica, el desarrollo alternativo, el estímulo del comercio y la inversión...".... "Las partes reconocen que el tráfico de drogas ilícitas tiene a largo plazo un impacto negativo sobre sus economías. En algunas partes, las ganancias de la producción y el comercio de la coca y del tráfico de drogas ilícitas contribuyen, en diferente medida, a la entrada de divisas y a la generación de empleos e ingresos. La supresión de la producción y el comercio de la coca tendrá costos económicos significativos, inmediatos y prolongados que afectarán de manera diferente a cada uno de los países andinos".
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Finalmente de la Declaración de San Antonio (punto 3.3.9) podemos extraer algunas recomendaciones insertas en la misma, además del criterio que explica en un contexto social algunas de las causas de la producción ilícita de drogas cuando manifiesta que:
(Punto 13°)... "son víctimas del narcotráfico en la región, aquellos sectores de la sociedad que viven en la extrema pobreza y que se ven atraídos a la producción y al tráfico de drogas ilícitas como medios para ganarse el sustento. Consideramos que para que sus esfuerzos por reducir el tráfico de drogas ilícitas tengan éxito resulta esencial ofrecer opciones lícitas que generen empleos e ingresos".
Además la Declaración de San Antonio menciona la necesidad de establecer "una base amplia para el financiamiento del desarrollo alternativo"... propugnando la participación de "países como el Japón y otros, así como de organismos e instituciones financieras internacionales como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, la CEE, la OCDE y otros. Los Países andinos expresan y los Estados Unidos toman nota, que estas acciones deben también incluir el establecimiento de una Facilidad para el Desarrollo Alternativo en una institución financiera internacional...".
El penúltimo párrafo de este trabajo es la transcripción y comentario de una noticia de la prensa nacional de 1° de julio del 2000 en sentido de que el Congreso norteamericano aprobó una asistencia adicional de US$ 110 millones para el D.A. y la erradicación de coca con lo que el monto total que recibirá Bolivia, ascendería a US$ 158 millones el año 2000 (ya se habían aprobado US$ 48 millones). De esos US$ 110 millones adicionales, 85 irían al D.A. y 25 a programas de interdicción. Esperaba el Gobierno lograr un monto similar de países europeos para cumplir "con el objetivo de captar recursos para el D.A.". Esperemos estar en el camino adecuado para la implementación del D.A. como una alternativa real a la producción de coca ilícita y también en un buen momento, en la lucha contra el narcotráfico en Bolivia. Se trata de procesos dinámicos resultado de un esfuerzo conjunto de los diferentes gobiernos en los últimos 18 años y que debe continuar, para bien de todos y bajo las reglas que rigen en nuestras sociedades, independientemente de la política interna, y de los gobiernos que se sucedan en el Poder; mientras perdure la interdicción del consumo de cocaína.
Costos Sociales y Políticos de la erradicación de cultivos de coca excedentarios.
Valga repetir que este trabajo no apoya corriente política alguna. De hecho el autor nunca ha pertenecido, por principio de objetividad, a partido político alguno. Pero inevitablemente en este tema se hace necesario un pequeño análisis relativo a la política boliviana. En cuanto a los altos costos sociales y políticos que han traído consigo los diferentes programas de erradicación de plantaciones de coca excedentarias en Bolivia, que han afectado a unas 50.000 familias campesinas bolivianas, los razonamientos en estas conclusiones se subdividen en los subtítulos siguientes: a) La cocaína como estupefaciente y la legalización de su consumo, b)Los campesinos "cocaleros" y sus líderes y c) Una Estructura Económica Alternativa.
a) La cocaina como estupefaciente y a1) La legalización de su consumo. Obviamente, la legalización del consumo de la cocaína constituiría una solución ideal para terminar con las mafias de narcotraficantes, como ocurrió con la legalización del consumo de bebidas alcoholicas (que en el caso de la cocaína con la reducción del riesgo, ocasionaría la caída de sus precios entre los efectos más sobresalientes), pero esto depende de factores un tanto subjetivos, como ser: ¿Hasta que punto se considera, internacionalmente, la cocaina como una droga peligrosa?. A este respecto hay mucho temor fundado o infundado acerca del daño que puede ocasionar en la salud humana. Como ejemplo aportamos solo un criterio, el del Dr.Jorge Flores Aguilera, presidente de la Comisión Nacional de Doping de Bolivia (Punto 4.1), quién luego de observaciones fisiopatológicas, afirma que "la cocaína es mucho más adictiva que, por ejemplo, el tabaco u otras sustancias ... etc". Si esto fuera así y que aún así se legalizara su consumo, probablemente eso resultaría más caro, económica y socialmente a los países, que tendrían que enfrentarse a mayores grados de drogadicción de sus sociedades, con todo lo que ello implique.
En todo caso el ejemplo del señor Maradona que el Dr. Flores toma; muestra que a pesar de todo lo que se dijo acerca de su terrible drogadicción etc. parece haberse recuperado sorprendentemente. El caso de recuperación del Sr. Maradona, sin embargo, no tiene estudios científicos que la sustenten.
En todo caso esa legalización tendría que adoptarse a NIVEL MUNDIAL lo que en la actualidad no parece probable. La idea no ha tomado cuerpo y aparentemente aún es muy grande el temor internacional al "acostumbramiento" al uso de la cocaína, sea por desconocimiento de sus efectos o por lo que sea. Es por eso que acá se toma en cuenta el que la legalización del consumo está muy lejana en el tiempo, para no perder el tiempo con situaciones hipotéticas que si se dan tardarán mucho en hacerlo.
b) Los campesinos "cocaleros" b1) y sus líderes. Previamente recordemos que en Bolivia existe un uso tradicional de la coca desde hace - por lo menos - varios cientos de años. Costumbre de fuerte raigambre en una parte importante de la población desde mucho antes de que se den en el país mafias que se dediquen a producir el estupefaciente. En cuanto a los campesinos cocaleros bolivianos que cultivaban la coca "excedentaria", el autor se adhiere a lo expuesto en la Declaración de San Antonio (punto 3.3.9) en cada una de sus partes:
(Punto 13°)... "son víctimas del narcotráfico en la región, aquellos sectores de la sociedad que viven en la extrema pobreza y que se ven atraídos a la producción y al tráfico de drogas ilícitas como medios para ganarse el sustento. Consideramos que para que sus esfuerzos por reducir el tráfico de drogas ilícitas tengan éxito resulta esencial ofrecer opciones lícitas que generen empleos e ingresos".
b1) Los líderes cocaleros.- Concretamente el señor Evo Morales, candidato a la Presidencia de Bolivia en las elecciones del 2002, por el Movimiento al Socialismo (MAS), logró un segundo puesto (con un 20 a 21 % de los votos, mientras el ganador, Gonzalo Sánchez de Lozada, del Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR), ganó con un márgen de 1 % de los votos.!! En fecha 18 de diciembre del 2005, en que se actualiza esta parte, el Sr. Morales ha ganado otras elecciones presidenciales con un 54 % de los votos. Esa cifra muestra el apoyo popular (y especialmente campesino, aymara) a este líder y al deseo de cambio debido, entre otros factores y en mi opinión, al desgaste de los partidos políticos tradicionales y el cansancio de la población de éstos y sus formas de gobierno.
El MAS representa ahora una opción para una izquierda boliviana que estaba débil, rezagada y sin voz y que, de pronto, la tiene en el Parlamento boliviano, mientras por otro lado, todo lo que políticamente se oponía a esa izquierda y la actual administración norteamericana, por medio de su Embajada reprobaban al MAS y sus dirigentes, (afirman algunos analistas que uno de los factores del éxito parcial del MAS en las elecciones del 2002 habría sido una desafortunada declaración del entonces Embajador estadounidense los días previos a las elecciones, amenazando con represalias por parte de su gobierno, para Bolivia si se votaba por el MAS). Esperemos que los gobiernos norteamericanos comprendan que el actual Presidente de Bolivia, además de representar a las mayorias de su país, que han mostrado sus preferencias votando por él, está tratando de gobernar un país dirigiéndolo hacia un cambio, pero sin plantear una transformación del sistema hacia una economía centralizada o cosa parecida, que es lo que las administraciones norteamericanas suelen temer.
El actual primer Presidente indígena - representante de los pueblos originarios - de Bolivia es también el máximo dirigente cocalero. El problema de los campesinos cocaleros es un problema con enfásis en lo económico. La producción de coca autorizada es lo que legalmente constituye su fuente de ingresos, y están siempre sujetos a la demanda de su producto con altos precios pero con fines no lícitos. "son víctimas ..." como dice la Declaración de San Antonio, de esa "demanda" permanente y penalizada del mercado ilícito. De ahí la importancia de "encontrar o más bien desarrollar en mucho mayor grado que el actual, opciones lícitas que generen empleos e ingresos". De ahi la importancia de impulsar realmente una Economía Alternativa. Opciones que tomen en cuenta por ejemplo, el valor nutritivo de la hoja de coca, etc.
Ya en el año 2000 decía: "No sería raro que el encargado de llevar adelante esa economía alternativa, sea el señor Evo Morales. En todo caso ésta no será posible sin su participación".
Finalmente en aras de la objetividad e independientemente de como se desarrollen las cosas para el Gobierno actual, se hace necesario mencionar que inició su administración con el intento de cumplir un objetivo que hasta el cambio de gobierno, no había sido considerado por los gobernantes del país.
En manifestaciones y bloqueos en los años anteriores, se protestaba entre otras cosas porque las empresas multinacionales que explotan y comercializan el gas boliviano, por acuerdos anteriores, no estaban dispuestas a pagar más del 18 % entre impuestos y regalías al Estado. Se decía que en ninguna parte del mundo se paga más de ese 18 %. Las multinacionales se las habían arreglado para mostrar que "esa era la regla" a seguir, que así se hace en todo el mundo. Los manifestantes y algunos parlamentarios transigían en que esos pagos alcanzáran por lo menos al 50 % (en boca de pozo).
Ahora a mediados del 2005, las multinacionales están pagando por lo menos 50 %. El objetivo del gobierno es que puedan llevarse un 18 % y paguen el restante 82 %, exactamente lo contrario de lo que hacían. (Uno de los factores de incertidumbre es la exigencia de éstas de respetar los compromisos adquiridos anteriormente. La discusión se centra en la legalidad de esos compromisos así como en los montos supuestamente invertidos.) Pero el hecho es que están sujetándose a las normas del Estado Boliviano. El precio de esto son los muertos que le costaron a la clase indígena boliviana (entre 60 y 80) y puede afirmarse que también se debió en su momento a la intransigencia del Movimiento al Socialismo (MAS). También se debe apreciar una madurez política de parte del pueblo boliviano, que no se dejó engañar con aquel argumento.
Es así que no solo cambió el gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada sino también el de su sucesor Carlos Mesa Gisbert. Luego continuó el de Eduardo Rodriguez Veltzé en un gobierno de transición hasta diciembre de 2005, en que convocó a elecciones con los resultados mencionados. El gas, es un producto de gran demanda en el mundo y de gran interés para nuestros vecinos.
Volviendo a nuestro tema central, como vayan las cosas en el futuro para el gobierno de Evo Morales, es otra cosa, pero en todo caso si su gobierno cumple con los compromisos de Erradicación de la coca excedentaria, en lo que pone énfasis, "no tendría que tener" que preocuparse por los EE.UU. Las eventuales alianzas de gobiernos de izquierda en Latinoamérica, parecen una expresión del desarrollo histórico y la afirmación de una identidad económica, social, racial y política que corresponde a los tiempos que corren y que los EE.UU tendría que aceptar como lo que son, parte de la evolución social y política del continente.
c) Una Estructura Económica Alternativa.- El desarrollo de una estructura económica alternativa permanente en los países andinos productores de coca, con planes y asignaciones económico sociales que se cumplan a pequeño, mediano, largo y muy largo plazo (por cuanto se trata de una situación dinámica, la coca puede cultivarse en cualquier ocasión en el futuro), parece ser uno de los pilares más importantes para la solución de los problemas de la producción de coca excedentaria. Este es un criterio que debería ser tomado en cuenta principalmente por los EE.UU y la Unión Europea.
SGP Drogas
Sin entrar en grandes detalles el criterio europeo es que la concesión "unilateral" del Sistema Generalizado de Preferencias Andino SGP Andino o SGP Drogas, es suficiente para compensar los esfuerzos de los países donde se produce la hoja de coca, en su lucha contra el narcotráfico.
Primero y solo en lo que se refiere a Bolivia, esa concesión no es unilateral o lo es pero por parte de Bolivia a la UE. Si se analizan los costos y ganancias de ambas partes, lo que obtiene Bolivia del SGP Andino, es tan poco (no llega al 1 % de su utilización), con relación a lo que dá (o sea eliminar del mercado más de 200 toneladas de cocaína, con el costo social y político que eso implica), que realmente cabe preguntarse cual de las partes hace las concesiones.
Evidentemente no se puede culpar a la UE de la poca utilización del SGP- coca (como se le llama) sino a la estructura económica del país, como también es comprensiblemente difícil hacer concesiones especiales a un país en el contexto de un acuerdo general que rige para todos los países andinos. Sin embargo el aspecto droga es tan importante en el contexto internacional, que debería estudiarse en el seno de la UE la posibilidad de incluir claúsulas de excepción para impulsar el desarrollo económico en Bolivia; si se ha de hacer honor al principio de Responsabilidad Compartida.
Es un hecho que las teorias de Samuel Huntington (de su libro El Choque de Civilizaciones): que las relaciones internacionales se van dirigiendo hacia la formación de bloques que a su vez se relacionan cada vez más, con otros bloques de naciones que les son afin es; se están dando cada vez más en las realidades globales actuales. También se puede comprobar la disminución del comercio entre Latinoamérica y Europa, que tal vez disminuya aún más con la ampliación de la UE y que probablemente acreciente el comercio intra-europeo y el de la UE con otros bloques de naciones mas cercanos geográficamente a Europa que los latinoamericanos. En este sentido, las concesiones "unilaterales" de un SGP Drogas para un país como Bolivia, resultan de tan secundaria importancia que no sirven como argumento que pueda defender el cumplimiento de la Responsabilidad Compartida y el Enfoque Equilibrado, para un país que quita del mercado internacional 200 toneladas de cocaína.
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Niños bolivianos en el Santuario de Urkupiña, Cochabamba - Bolivia. Foto de Ivan Luksic Daza
1. Convenios Bilaterales de cooperación en la Lucha contra el Narcotráfico, con énfasis en el Desarrollo Alternativo
1.1 Con los Estados Unidos de Norteamérica
La
cooperación norteamericana destinada a la “lucha bilateral contra
el tráfico ilícito de drogas” y por ende al D.A. es estipulada
mediante Notas Reversales entre la Cancillería boliviana y la Embajada
de los EE.UU, entre los meses de julio y septiembre de cada año.
Las notas reversales, en realidad solo renuevan el convenio entre ambos países
suscrito inicialmente el 24 de febrero de 1987 cuyos anexos I y II fueron firmados
en fecha 13 de agosto de 1987 y actualizados el 23 de diciembre de 1988. En
fecha 8 de mayo de 1990 el convenio fue ampliado, los Anexos I y II actualizados
y el Anexo III añadido estableciéndose de esa manera la hermeneútica
de este mecanismo con la sola variación de los montos anuales de dinero
destinados a los diferentes rubros de la lucha contra el tráfico ilícito
de drogas.
El nombre de los Anexos I, II y III se cambió al de Secciones A, B y C respectivamente relativas a:
Sección A: Cooperación para la implementación de la Ley 1008 y otras metas contra el tráfico ilegal de drogas.
Sección B: Programa de Desarrollo Alternativo y Reducción del Cultivo de Coca.
Sección C: Participación Ampliada de las Fuerzas de Tarea y otras unidades dependientes de las Fuerzas Armadas de Bolivia y de la Policía Nacional.
El inciso tres de las notas reversales, que se firman anualmente, suele hacer referencia a las bases jurídicas internacionales sobre las que se sustenta el D.A. generalmente menciona la Cumbre de Cartagena de 1990 y la de San Antonio de 1992, enfatizando la interrelación existente entre los elementos de la lucha contra el narcotráfico..
1.2 Con el Gobierno de Alemania
Las bases jurídicas sobre las que funciona la cooperación técnica alemana en general, se basan en el Convenio de Cooperación entre ambos Gobiernos suscrito el 23 de marzo de 1987 en La Paz, complementado por las notas de la Embajada alemana al Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de 18 de septiembre de 1991 y la respuesta de este ministerio a esa embajada de 20 de diciembre del mismo año. Estos instrumentos jurídicos aun no ratificados funcionan, sin embargo, para la cooperación técnica alemana. Eran inicialmente válidos por cinco años y se renuevan automáticamente cada año a no ser que sean denunciados, lo que no ha ocurrido hasta ahora.
Luego existe otro convenio para la cooperación financiera, de fecha 2 de marzo de 1989, exclusivo para proyectos contenidos en ese convenio pero que, en su artículo 1) párrafo 3) especifica que los proyectos mencionados pueden ser reemplazados por otros si ambos gobiernos así lo convienen, lo que le da carácter de Convenio Marco para la cooperación financiera. Este convenio entró en vigencia a su firma y no necesita ratificación.
La cooperación del gobierno alemán en los planes de D.A. se plasma especialmente en el Proyecto Plan de Desarrollo del Trópico de Cochabamba PDTC que constituye una instancia técnica de planificación, concertación, asesoramiento, monitoreo y evaluación para impulsar el desarrollo de esa zona y que funciona en base a un convenio de cooperación entre el Gobierno de Bolivia, representado por la Prefectura de Cochabamba y el de la República Federal de Alemania, representado por la Agencia de Cooperación Técnica Alemana GTZ, cuyo aporte es ejecutado por la Consultora IP.
El objetivo que ha venido cumpliendo el proyecto es elaborar y actualizar periódicamente de manera participativa un plan de desarrollo alternativo sostenible y concertado para la zona, elaborando, conjuntamente, proyectos con los beneficiarios, apoyando financiamientos de éstos, capacitando en temas prioritarios a los principales actores participantes en los mismos y, en general trabajando con organizaciones de base e instituciones gubernamentales y no gubernamentales, para mejorar las condiciones de vida de la población del área.
Los principales proyectos estratégicos del plan son: Fondo de Apoyo a la Producción Agropecuaria Campesina. Fundación para el Desarrollo Empresarial. Plan General Multiétnico de Desarrollo Económico - Social de los Pueblos Indígenas del área. Plan de Manejo del Parque Carrasco. Plan de Manejo del Territorio Indígena y del Parque Nacional Isiboro Securé. Multilateralización de la Investigación. Fondo de Fomento Forestal. Desarrollo Turístico. Sistema Intermunicipal de Infraestructura Vial. Sistema Intermunicipal de Salud. Seguro Médico Básico Municipal. Contenido Curricular. Sistema Intermunicipal de Educación. Fondo de Intermediación Comercial. Capacitación Multidisciplinaria. Organización Matriz que Productores. Proyectos Sectoriales y Complementarios.
Luego, apoya a los municipios y productores del trópico en la elaboración de proyectos de infraestructura y producción en la fase de financiamiento, así como en la elaboración de sus planes de Desarrollo Municipal y Planes Operativos Anuales. Organiza seminarios y talleres con el tema del desarrollo del trópico y capacita al personal de instituciones y organizaciones en general. Sus beneficiarios son, toda la población del trópico de Cochabamba, municipios, federaciones de campesinos, productores agropecuarios y otros.
1.3 Con el Gobierno de España
Con el gobierno de España, existe un acuerdo sobre "Cooperación en materia de Prevención del Consumo y control del Tráfico de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas”, firmado en la ciudad de La Paz, el 10 de noviembre de 1997, de duración indefinida salvo denuncia de una de las Partes con seis meses de anticipación. Este acuerdo hace referencia a la Convención de Viena de 1988, y en su parte específica, relativa al tema que nos ocupa en el Artículo 2° Inciso B, dice:
"B) En materia de desarrollo alternativo (mediante este convenio, se prestará):
a) Asistencia Técnica y Capacitación para la elaboración de Programas y Proyectos para el Desarrollo Alternativo, tanto en zonas de producción tradicional de hojas de coca como en zonas de producción excedentaria en transición y zonas expulsoras de población.
b) Financiamiento para el estudio, elaboración y ejecución de programas y proyectos de desarrollo alternativo, así como obras que permitan la reducción de coca.
c) Cooperación para lograr la apertura de mercados para productos provenientes del desarrollo alternativo."
Más adelante, se hace referencia a la Comisión Mixta, creada en base a este convenio, que estaría integrada paritariamente por representantes de ambos gobiernos y que podrá recibir colaboración de otros departamentos ministeriales en el país, fuera de los estipulados en el convenio. Se establece también la hermeneútica de las reuniones y la entrada en vigor del acuerdo.
La cooperación española en materia de D.A. está teniendo eficientes resultados: El apoyo del Gobierno español a través de la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI) se canaliza a través de BOLHISPANIA "Cooperación España Bolivia", Asociación Civil sin fines de lucro que ejecuta y da seguimiento a los proyectos financiados por AECI.
En el marco de la Comisión Mixta Hispano Boliviana para el período de 1994-1997 la AECI financió los siguientes proyectos: De producción agro industrial de palmito y cítricos en el trópico de Cochabamba (Chapare). Con una fase agrícola y otra industrial que terminó con la construcción y equipamiento de una planta industrial de procesamiento de palmito enlatado y zumos de cítricos. Ambas fases se hicieron dentro de los plazos previstos y BOLHISPANIA está constituyendo con la asociación de productores de palmito PROASPA, una Sociedad Comercial para administrar y dotar de sostenibilidad económica a dicho proyecto (con un aporte total por parte de España de 709.000 US$)..
Otro proyecto que contó con un importante apoyo español (de 638.500 US$) fue el de producción agrícola bajo riego con aguas subterráneas en el Valle Alto de Cochabamba (Punata y Arani) destinado a lograr que los agricultores de la zona obtengan dos cosechas anuales con la rehabilitación de 21 pozos de aguas subterráneas para riego en una zona con poca pluviosidad, además de la habilitación de sistemas de riego a baja presión por tubería enterrada desde los pozos hasta las parcelas de los beneficiarios. Se espera lograr aumentar los ingresos de éstos, evitando su emigración a las zonas de producción de coca ílegal.
Otro proyecto en ejecución con aporte español (de 600.000 dólares, de un total de 719.515 dólares) es el de Electrificación Fotovoltaica "Bolivar Arque y Tapacarí"
Con el aporte español de 230.500 dólares americanos se ha formado un Centro de capacitación en Ivirgarzama, Jatum Pampa y Chipiriri (Chapare) para formación de mano de obra en albañilería, electricidad, pintura, carpintería, metalmecánica, etc. como actividades alternativas al cultivo de coca.
Se realizaron también 47 pequeñas obras de infraestructura social en localidades como Sacaba, Villa 14 de septiembre, Bulo Bulo y otras y se tiene una cartera del proyectos a ejecutar, como ser la Segunda Fase del proyecto de producción agrícola de riego con aguas subterráneas, la consecución de la sostenibilidad económica para la planta de palmito creando una marca de origen "Palmito del Chapare" que pase todos los tests de calidad en el mercado internacional.
1.4 Con el Gobierno de Francia y otros países europeos
El Gobierno de Francia ha aportado con US$ 659.282 para proyectos que tienen que ver con el D.A. Las bases jurídicas sobre las que funciona la cooperación francesa en general, se basan en el "Convenio de Cooperación Cultural Científica y Técnica" entre ambos Gobiernos, firmado en La Paz el 26 de mayo de 1966, aprobado por Ley de 11 de diciembre de 1967 y promulgado el 4 de diciembre del mismo año.
Otros países europeos participan por medio del Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalización Internacional de Drogas (PNUFID). (Ver adelante, en la parte correspondiente a Convenios Multilaterales).
1.5 Con los países vecinos de Bolivia
La acción coordinada con los países vecinos, específicamente en cuanto a D.A. se refiere, es prácticamente inexistente y los esfuerzos de las diferentes naciones en este rubro son más bien individuales. En términos generales, los objetivos de los acuerdos con estos países se podrían sintetizar en: "acciones de control, fiscalización y asistencia recíproca para la represión del tráfico ilícito de estupefacientes y/o sustancias sicotrópicas, sustancias psicoactivas, productos químicos esenciales y precursores.". Poniendo énfasis en la prevención del uso de drogas o el impedimento del uso de precursores, o bien acciones consensuadas para impedir el lavado de dinero, etc. Las acciones mencionadas, son coordinadas por Comisiones Mixtas, Grupos Técnicos Binacionales, etc.
Así por ejemplo con el Perú, que es el país vecino con el que en más ocasiones se analizaron y discutieron cuestiones relativas al narcotráfico en general, se ha firmado un Acuerdo de Cooperación y Asistencia Recíproca para la prevención del uso indebido y la la represión del Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas” y dos Notas Reversales en fechas 16 de octubre de 1987 y 4 de febrero de 1988. En el Artículo Primero de esta última Nota Reversal se encuentra una mención al “desarrollo integral en zonas afectadas por cultivos ilícitos”:
"Los gobiernos de la República del Perú y la República de Bolivia, que en adelante se denominarán las Partes Contratantes, armonizarán sus políticas y realizarán programas coordinados para la prevención del uso indebido, la represión del tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas, la reducción y sustitución de cultivos de la hoja de coca que las legislaciones de ambos países consideren excedentarios y destinados a la producción de pasta básica y sulfato de cocaína y la rehabilitación del fármaco dependiente.
En particular adoptarán medidas para definir estrategias de desarrollo integral en las zonas afectadas por cultivos ilícitos, por su importancia desde los puntos de vista económico, social y cultural. Las políticas y programas anteriores tomarán en cuenta las convenciones internacionales sobre la materia de que ambos países son partes."
El Perú es otro de los países en que existe un uso tradicional de la coca, y así lo reconoce señalando su “importancia... social y cultural”, lo que no ocurre por ejemplo con Argentina. (Aunque existe en Argentina un uso de la hoja de la hoja de coca bastante repandido, principalmente en forma de "mate de coca"). Los puntos de coincidencia con el Perú en la consideración de los temas que nos ocupan, han sido varios. Antes de las Cumbres Antidrogas, por ejemplo de Cartagena en 1990 y de San Antonio de 1992, los mandatarios de Bolivia y Perú se reunieron para coordinar líneas y posiciones de acción conjunta en la lucha antidrogas. Posteriormente los dignatarios de ambos países continuaron reuniéndose en diferentes ocasiones y tratando diferentes temas entre los que a menudo se incluían algunos relacionados a la problemática coca - cocaína. Así por ejemplo en una Declaración Conjunta suscrita en Ilo por los Presidentes de Bolivia y Perú el 7 de junio de 1994, con relación al trato que en la legislación internacional se da a la hoja de coca, en el Punto 19° se manifestaba:
"Punto 19°: "acordaron constituir una Comisión Binacional de Alto Nivel que, coordinada por los Ministerios de Relaciones Exteriores, para elaborar y ejecutar una estrategia conjunta de revalorización de la hoja de coca, cuyo principal objetivo será el retiro de este recurso natural de la Lista 1 de la Convención Única de 1961. asimismo, la Comisión coordinará los aspectos técnicos y financieros para crear un "Instituto Binacional Científico y Antropológico sobre la Hoja de Coca", encargado de estudiar el uso de la misma con fines lícitos".
Un convenio con la Argentina sobre “Prevención del uso indebido y represión al tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias sicotrópicas" fue suscrito el 13 de diciembre de 1989 sin que Bolivia lo ratificara debido a cuestiones interpretativas en la redacción del mismo, ya que en su Art. 2, inciso b) relativo a los objetivos de la Comisión Mixta; se dice que la misma: “actuará como mecanismo de coordinación para:”
... "b) la elaboración de programas destinados a la contención del cultivo de estupefacientes y a su erradicación y a proyectos de sustitución de cultivos orientados al desarrollo de áreas de producción agrícola"
En ese inciso, se estaría incluyendo el no reconocimiento de los usos tradicionales de la hoja de coca y la obligación de la erradicación total de cultivos de este arbusto, lo que va en desacuerdo con un consenso nacional que acepta este uso tradicional estipulado, por ejemplo, en la Ley boliviana 1008 que permite el cultivo de 12.000 hectáreas de coca en la zona de Los Yungas, para uso tradicional. Sin embargo posteriormente se reunieron las comisiones mixtas de ambos países sobre Prevención del Uso Indebido y Represión del Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas en Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, el 20 de diciembre de 1990 en la que se creó un Grupo (2) (de trabajo) para el D.A:
“"entendiendo al mismo en su más amplio sentido, que contemple no sólo la sustitución de cultivos si no modelos alternativos agrícolas y agro industriales que embarque también distintos niveles de promoción socio - comunitaria. Bolivia pone especial énfasis en las áreas productoras de coca, expulsoras de mano de obra y las áreas potenciales. Argentina, en la región noroeste y las zonas de frontera."
Existen
pues las posibilidades jurídicas y las intenciones de lograr la participación
argentina en los proyectos de D. A.
Con el Brasil, Bolivia suscribió un acuerdo denominado "Convenio
de Asistencia Recíproca para la represión del Tráfico Ilícito
de Drogas que producen hábito”, el 17 de junio de 1977, aprobado
por nuestro país mediante Decreto Supremo N° 15375 el 28 de marzo
de 1978, con un Protocolo Adicional suscrito el 2 de agosto de 1988. Es en este
Protocolo que se señala con relación al "Desarrollo Rural"
(Alternativo):
"Art. 3 inciso c) ...(Las Partes)... Se prestarán cooperación técnica mutua en acciones de desarrollo rural que permitan la incorporación productiva de la población que podría dedicarse al cultivo de plantas usadas en la elaboración de estupefacientes y sicotrópicos. Esta cooperación estará dirigida al intercambio de tecnologías empleadas en el desarrollo de alternativas productivas".
Posteriormente se elaborarían, un Protocolo adicional al tratado anterior, en La Paz el 2 de agosto de 1988, Declaraciones Conjuntas de mandatarios de ambos países (14 y 15 de agosto de 1990 en Brasil) y varias Actas de las Comisiones Mixtas relativas a fiscalización y represión del narcotráfico.
Con Chile existe un "Acuerdo sobre Control, Fiscalización y Represión del Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas Y Productos Químicos Esenciales y Precursores", suscrito en Santiago de Chile el 6 de noviembre de 1992 y promulgado en Bolivia por Ley 1577 de 25 de julio de 1994.
Asimismo existe un "Convenio de Asistencia Recíproca para la Prevención del Uso Indebido y Represión del Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas" suscrito con Paraguay en Asunción del Paraguay el 29 de octubre de 1991, ratificado por Ley 1441 de 12 de febrero de 1993. En ninguno de estos dos últimos, sin embargo, se hace mención a programas conjuntos de desarrollo alternativo.
2. Convenios Multilaterales de Cooperación en la Lucha contra el Narcotráfico, con énfasis en el Desarrollo Alternativo.
2.1 Con la Organización de las Naciones Unidas (PNUFID)
La cooperación en general de Naciones Unidas a Bolivia funciona en base a dos instrumentos jurídicos internacionales; un "Convenio Marco de Desarrollo del País PNUD - Bolivia", suscrito el 3 de octubre de 1974 y específicamente en cuestiones de narcotráfico (y D.A.) en base a un Convenio para Apoyar los Esfuerzos de Bolivia en este aspecto, con el Fondo de Naciones Unidas para Fiscalización del Uso Indebido de Drogas (UNDFAC) (de sus siglas en inglés) suscrito el 5 de julio de 1988.
El Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalización Internacional de Drogas (PNUFID) ( UNDCP en inglés) se ha plasmado desde 1994 en el área de manejo de recursos forestales, como parte de su apoyo al Programa de D.A. con el proyecto "Manejo Conservación y Utilización de los Recursos Forestales en el trópico de Cochabamba" Proyecto Agroforestal "Jatun Sach´a" (Arbol Grande del Quechua) que a partir de octubre de 1997 se encuentra en su Fase II, financiado por PNUFID con fondos de los gobiernos de cinco naciones europeas: Gran Bretaña, Italia, Austria, Suecia e Irlanda, e implementado por la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) en coordinación con la contraparte boliviana: el Viceministerio de Desarrollo Alternativo.
El objetivo del proyecto es demostrar que es posible el desarrollo en base al aprovechamiento racional sostenible de los recursos agroforestales creando además una "cultura forestal" mediante la instrucción en el manejo integral de fincas, el buen manejo de suelos y recursos forestales que diversifiquen la producción y mejoren las condiciones de vida de los beneficiarios. Se trata de un proyecto integrado que contempla instrucción en agroforestería, administración de pequeñas empresas, comercialización de productos forestales, gestión de fondos rotatorios y créditos y sostenibilidad de las empresas a lo largo del tiempo fortaleciendo, entre otras cosas, la participación femenina y la del sector privado.
El proyecto ha logrado importantes resultados en cada uno de sus cuatro componentes: En el primero: Desarrollo Productivo y Socioeconómico, Agroforestería y Manejo Forestal, pudo por ejemplo, beneficiar a 440 familias; cinco grupos de mujeres; 19 asociaciones de productores y capacitar a más de 2.500 participantes. Tuvo también excelentes resultados en su componente II de Planificación Estratégica, en el componente III de Fortalecimiento Institucional y en el IV de Monitoreo.
Además, Argentina, Bolivia, Chile, Perú y Uruguay por una parte y PNUFID por la otra, suscribieron un acuerdo, el 14 de abril de 1994 para llevar adelante un “Programa Subregional de apoyo en aspectos de Prevención, Desarrollo Alternativo y Control de Precursores y Productos Químicos Esenciales”
2.2 Con la Unión Europea
La cooperación de la Unión Europea a nuestro país en la materia que nos ocupa está basada en el "Convenio de Financiación entre la Comunidad Europea y la República de Bolivia. - Programa de Apoyo a la Estrategia de Desarrollo Alternativo en el Chapare" (PRAEDAC). - Documento BOL/B7 - 310/96/41, que contiene dos anexos. El convenio fue aprobado por la Comisión Europea en octubre de 1996 y firmado en Bruselas el 8 de abril de 1997. La Comunidad Europea, mediante este convenio contribuiría inicialmente a este programa con 19 millones de ECU. La parte boliviana del financiamiento alcanzaría a 5.1 millones de ECU. Totalizando 24.1 millones de ECU. Sin embargo las cifras finales alcanzan a un total de 26.5 millones de dólares americanos correspondiendo a la Comunidad Europea un 80% del mismo y el restante 20% al Gobierno boliviano a través del Fondo Nacional de Desarrollo Alternativo (FONADAL). La fecha límite del compromiso por parte de la Comunidad Europea es el 31 de diciembre del 2004 (duración de seis años).
En el Anexo 1 de este convenio, denominado: Cláusulas Generales, se definen los compromisos de ambas Partes en cuestiones relativas a: los trámites de desembolsos, procedimientos de contratación, participación en licitaciones, la publicación de éstas, la igualdad de condiciones para los participantes en las mismas, las adjudicaciones de contratos públicos y de cooperación técnica, disposiciones relativas a la ejecución de éstos, importaciones, controversias, supervisiones, seguimientos, arbitrajes y otras.
El programa tiene por objetivo apoyar “al desarrollo socioeconómico de Bolivia, en las zonas de producción ilícita de la hoja de coca, contribuyendo al esfuerzo que el Gobierno conduce en la lucha contra la producción de drogas y el narcotráfico y en el de la política nacional de desarrollo alternativo. Reforzar el proceso de descentralización y participación popular en las zonas productoras de coca del trópico de Cochabamba y apoyar las estrategias de conservación y desarrollo de los recursos naturales en la zona del bosque tropical de ese trópico, tratando de implementar los rubros siguientes:
* El refuerzo de las infraestructuras básicas o fortalecimiento municipal.
* El acceso al crédito productivo, mediante la instauración de un fondo de crédito del tipo “Fondo Financiero Privado” y otro fondo de garantía, administrados por instituciones especializadas en materia de servicios bancarios, manejados según criterios estrictamente bancarios e independientes de toda interferencia social o política, orientando, los créditos, a la financiación de las actividades que muestren buenas perspectivas de crecimiento y rentabilidad, bajo las condiciones del mercado y de mutuo acuerdo entre la Comisión y el Gobierno Boliviano.
* El garantizar el derecho de propiedad de la tierra, organizando un catastro de tierras.
* Una mejor gestión de los recursos naturales
Las regiones que el proyecto afectaría comprende los municipios de Villa Tunari, Chimoré, Puerto Villarroel y las Subalcaldías de Shinahota y Entre Rios del Departamento de Cochabamba, “una extensión total de 40.000 km2”. sin embargo sus actividades se centran en alrededor de 10.000 km2 que corresponden al área colonizada donde se encuentran explotaciones de coca. La población a la que va dirigido el programa es: “potencialmente a las 30.000 familias (150.000 personas) de esta zona además de pequeños y medianos inversionistas”.
Otro programa en el que participa la Unión Europea (UE) es el "Programa de Desarrollo de los Valles de Arque y Tapacarí" PRODEVAT, en el que la UE tiene como contraparte a la Prefectura del Departamento de Cochabamba, con una duración de cinco años a partir de 1998 y el objetivo principal de mejorar las condiciones de vida de los habitantes de las provincias de Arque y Tapacarí para reducir los índices de migración temporal y definitiva a las zonas productoras de hoja de coca. Las líneas de acción del programa son: 1.- Sistemas de riego y microriego. 2.- Apoyo a la producción agropecuaria, sistemas agroforestales, conservación y recuperación de suelos, reforestación y transferencia de tecnología. 3.-Infraestructura vial: caminos comunales o vecinales; Infraestructura social: educación, postas sanitarias y saneamiento básico. 4.- Fortalecimiento institucional y 5.-Transformación y Comercialización. El programa financia proyectos contemplados en los POAs municipales, lleva a cabo el control, seguimiento y evaluación de proyectos y obras confiadas a las diferentes instituciones ejecutoras y se financia en un 70% por la UE y el saldo restante por los municipios beneficiarios, por partes iguales.
Asimismo participa la Unión Europea en el programa de Apoyo a la Pequeña Explotación Minera (o programa de Minería Artesanal) con un aporte aproximado del 70% de la inversión total correspondiendo a Bolivia el saldo restante.
La Unión Europea manifestó fehacientemente su intención de participar en mayor grado en los asuntos relacionados con la lucha contra el narcotráfico en general y programas de desarrollo alternativo, especialmente en la VIa Reunión Ministerial Institucionalizada del Grupo De Río - Unión Europea, llevada a cabo en la ciudad de Cochabamba, Bolivia, los días 15 y 16 de abril de 1996, como se verá más adelante.
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Niña boliviana. Fotografía de Ivan Luksic Daza
3.- Estructura jurídica internacional y su correspondiente nacional, sobre las que se sustenta el Desarrollo Alternativo. Entorno Nacional
La base jurídica internacional para la Lucha contra el Tráfico Ilícito de Drogas (y por ende para el D. A.) está actualmente consignada, esencialmente, en tres documentos:
* La Convención que las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas de 1988.
* La "Declaración de Cartagena" suscrita por los presidentes de Bolivia, Colombia, Estados Unidos de Norteamérica y Perú en Cartagena de Indias. (Colombia, 15 de febrero de 1990) .
* La "Declaración de San Antonio", suscrita por los presidentes de Bolivia, Colombia, Ecuador, Estados Unidos de Norteamérica, México, Perú y Venezuela en San Antonio, Texas el 27 de febrero de 1992.
Sin embargo el D.A. habiendo empezado a implementarse como una herramienta de apoyo en lucha contra el narcotráfico antes de 1988, se basó en otros acuerdos entre los que sobresalen los siguientes:
•
La Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes
• El Protocolo de 1972 de Modificación de esta Convención
Única y
• El Convenio sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971.
Además de otros convenios internacionales que se mencionarán oportunamente que, junto con los anteriores, dieron lugar a la legislación nacional vigente en la materia y a la formación de instituciones que, en el ámbito interno, se encargarían de ejecutar los diversos planes de D.A. en Bolivia.
El mes de octubre de 1997 se instauró en Bolivia un primer Diálogo Nacional entre el Estado boliviano y su Sociedad Civil para tratar de alcanzar los "niveles óptimos posibles de desarrollo económico, social, ético y moral de Bolivia hacia el siglo XXI", que se llevó a cabo en cuatro "mesas de diálogo", en las que se consideraron los temas de: Dignidad, Oportunidad, Equidad e Institucionalidad. La mesa "Dignidad", relativa específicamente al tema de la lucha contra el narcotráfico, dio origen a la Estrategia Boliviana de la Lucha contra el Narcotráfico definida por el Gobierno boliviano (Grl; H. Banzer), para el período 1998 - 2002 basada, a su vez, en cuatro elementos que se denominaron Pilares que son:
El
Desarrollo Alternativo
La Prevención y la Rehabilitación
La Erradicación de la Coca Ilegal Excedentaria
La Interdicción
3.1 Elementos Teóricos Conceptuales Básicos: Contrademanda, Contraoferta, Responsabilidad Compartida y Enfoque Equilibrado
Como antecedente valga mencionar los dos primeros párrafos de la Declaración de Cartagena:
"Las partes consideran que toda estrategia que las comprometa a poner en práctica o a consolidar un programa general e intensificado contra las drogas ilícitas, ha de tomar en cuenta la reducción de la demanda, el consumo y la oferta, y comprender entendimientos acerca de la cooperación económica, el desarrollo alternativo con el estímulo del comercio y la inversión, así como acerca de la lucha contra el tráfico de las drogas ilícitas y de las iniciativas diplomáticas de opinión pública".
Dependiendo del lugar en el que se pone énfasis en la lucha contra las drogas ilícitas, se han definido dos posiciones diferentes. Si el énfasis se lo pone en los lugares de consumo, con medidas tendientes a evitar este consumo, por el lado de la Demanda, se habla de la posición "Contrademanda". Si el énfasis se lo pone en los lugares de producción de materia prima para la elaboración de estupefacientes o sustancias psicotrópicas, se habla de la posición "Contraofertista", que trata de contener o reducir la Oferta. Estos conceptos constituyen, en cierta forma, polos opuestos de un punto intermedio de posición ecléctica en el que se considera que el problema de las drogas es multilateral, global y concierne a todos los países, tanto los productores de materia prima para su elaboración; los de "tránsito" y los consumidores, por lo que la búsqueda de su solución debe ser una cuestión de "responsabilidad compartida" entre todos ellos, para lo que se considera conveniente observar un “enfoque equilibrado” o, un criterio que no asigne mayores cargas o responsabilidades a uno u otro grupo de países afectados.
Desde 1984, el ex presidente Ronald Reagan inició la estrategia contraofertista, comprometiendo una acción enérgica para la erradicación de cultivos de plantas que contuvieran estupefacientes y la interdicción en las fases de procesamiento de drogas en los lugares en que estas fueren elaboradas. Así en 1987, 23 países recibieron ayuda norteamericana para ejecutar programas de erradicación, en comparación con sólo dos países que tuvieron ese apoyo en 1980. ( Ver Jebner Zambrana Román “Guerra Antidrogas: Entre Halcones y Palomas” Fondo Editorial de la Cámara de Diputados La Paz- Bolivia 1999, pag 85).
La administración de George Bush (padre) a partir de 1988 puso énfasis en la multilateralidad y la responsabilidad compartida entre países productores, "de tránsito" y consumidores, estipulada en los principales instrumentos jurídicos internacionales en la materia. Posteriormente, sin embargo, la administración del presidente William Clinton se inclinó nuevamente hacia la posición "contraofertista".
En los principales foros internacionales que tuvieron que ver con la lucha contra el narcotráfico y desde la Convención de Viena (1988), Cartagena I (1990), Cartagena II (1992), la VI Reunión Institucionalizada del Grupo de Río-Unión Europea (Cochabamba - Bolivia, abril de 1996) los países involucrados en la problemática coca-cocaína, ratificaron que la lucha contra el narcotráfico debe tomar en cuenta los criterios de multilateralidad y responsabilidad compartida.
3.2 Interconexión de los elementos de la lucha contra el narcotráfico
El segundo párrafo de la Declaración de Cartagena a que hacemos referencia dice:
Las partes reconocen que estos son elementos conexos que se refuerzan mutuamente. El progreso que se logre en uno contribuirá al progreso en los otros, y el fracaso en cualesquiera de ellos amenazan el éxito en los restantes".
Es por esta interrelación entre “elementos conexos que se refuerzan mutuamente” que, de los cuatro pilares a los que se refiere en la Estrategia Boliviana de la Lucha contra el Narcotráfico 1998 - 2002, el presente trabajo, en esta parte, al ocuparse del Desarrollo Alternativo, necesariamente tiene que hacer referencia a aspectos relativos a los otros pilares, en especial al de la Erradicación de la Coca Ilegal Excedentaria, por cuanto de lo que se trata, es de desarrollar alternativamente las áreas de cultivos ilícitos de coca.
Luego de un período en el que se dio un auge de la producción ilícita de coca y de un activo narcotráfico entre 1980 y 1985, a partir de 1986 pueden empezar a apreciarse los resultados de los esfuerzos de los diferentes gobiernos nacionales en la lucha contra el narcotráfico en general y en el desarrollo alternativo en particular hasta 1998 en que estos resultados se tornan aun mejores. Se toman en cuenta cronológicamente dos períodos: El primero, a partir de la Convención Única sobre Estupefacientes de 1961 hasta 1998, el segundo desde 1998 hasta nuestros días.Se mencionarán no sólo la legislación internacional relacionada con la materia sino, algunos aspectos informativos del entorno nacional de relevancia en éste, la legislación nacional pertinente y los marcos institucionales internacionales y nacionales resultantes.(Alguna información contenida en esta parte, ha sido tomada de “Cifras y Datos del Desarrollo Alternativo en Bolivia”, publicación del Centro de Documentación e Información, Bolivia. CEDIB. Agosto 1999.
3.3. PRIMER PERIODO (1961 – 1998)
Estructuras jurídicas e institucionales
Como antecedentes previos a la Convención Única sobre Estupefacientes de 1961 se puede mencionar que es en 1909 que se firma el primer Tratado de Fiscalización de Drogas que cuenta con la participación de 13 países. Posteriormente, en los años 1912,1920,1925,1936 y 1946 se firmarían diversos instrumentos internacionales relativos a aspectos de fiscalización de estupefacientes con la participación creciente de un mayor número de países.
3.3.1 CONVENCIÓN ÚNICA SOBRE ESTUPEFACIENTES (Nueva York – 24 de enero de 1961)
Esta “Convención Única”, como se la llama, intentó sistematizar la legislación internacional existente hasta esa fecha en materia de estupefacientes. Entre los puntos relevantes para el tema que nos ocupa se encuentra que esta convención:
Extendió las funciones de fiscalización al cultivo de plantas que constituyen materia prima en la producción de estupefacientes.
En el Artículo 1°, se define el arbusto de la hoja de coca en el 2° se lo incluye entre las sustancias sujetas a fiscalización junto con la adormidera, y la planta de cannabis. En el Artículo 22 se habla de la prohibición de su cultivo. En el Artículo 26, inciso 2 se dice: "en la medida de lo posible, las Partes obligarán a arrancar de raíz, todos los arbustos de coca que crezcan en forma silvestre y destruirla en los que se cultivó ilícitamente".
La cocaína, en el estricto término de la palabra (como lo afirma Jebner Zambrana), no es un estupefaciente sino un estimulante del sistema nervioso central aunque se la denomina y clasifica como estupefaciente en la legislación internacional. Es en esta Convención, que al tratársela como estupefaciente, se daría origen a lo que luego se llamó “el arresto domiciliario de la hoja de coca” o sea, indirectamente, el no reconocimiento internacional de sus raíces históricas y usos tradicionales. Este “arresto domiciliario”, duraría hasta la Convención de Viena de 1988.
Se recomendó asimismo, en la Convención, tratar de eliminar prácticas como la de masticar coca. En el ámbito institucional internacional, se crea la "Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes" (JIFE).
El Estado boliviano ratificó la Convención Única, en fecha 20 de noviembre de 1962 y conformó una Comisión Interministerial de Estupefacientes encargada de tratar de lograr entre otras cosas:
a)La reducción y erradicación paulatina del cultivo de la hoja de coca sustituyéndola por otros cultivos,
b) la disminución progresiva de la masticación de coca hasta su desaparición completa en el plazo de 25 años; además, obviamente, la disminución del narcotráfico y del consumo ilegal de drogas.
Los problemas de narcotráfico no tenían entonces la magnitud que alcanzarían posteriormente y la masticación de la hoja de coca continuó como costumbre tradicional de un determinado sector de la población.
PROTOCOLO DE MODIFICACIÓN A LA CONVENCIÓN ÚNICA DE 1961 (Ginebra, Suiza) (25 de marzo de 1972) Que, junto con la convención misma, constituye uno de los pilares de la legislación internacional en materia de fiscalización y control de la producción y tráfico de estupefacientes.
LEY DE SUSTANCIAS PELIGROSAS EN BOLIVIA (D.S. 11245 de 20 de diciembre de 1972). Constituye el primer intento de control de la producción de la hoja de coca. Casi simultáneamente fue creada la Dirección Nacional de Control de Sustancias Peligrosas y se desarrollaron mecanismos de control de la siembra, cosecha, recolección y comercialización de la hoja de coca.
PROYECTO DE DESARROLLO DEL CHAPARE Y LOS YUNGAS (PRODES) (1975) Propugnó e impulsó la realización de programas alternativos al cultivo de la coca en el Chapare y los Yungas, mediante asistencia técnica y financiera para la sustitución de cultivos de coca. PRODES funcionó desde 1975 hasta los inicios de la década de 1980.
Modificación de la Ley de Control de Sustancias Peligrosas, estableciendo la inscripción y registros de tierras destinadas al cultivo de la hoja de coca. (17 de diciembre de 1976).
LEY DE CONTROL DE SUSTANCIAS PELIGROSAS promulgada mediante Decreto Ley N° 18254 de 5 de mayo de 1981. Incluye una política de reducción gradual de cultivos de coca, considerando la compensación colectiva y un programa de diversificación de cultivos dentro del proyecto PRODES.
3.3.2 Amenazas a la Seguridad de los Pueblos
En el ámbito internacional, el tráfico y uso indebido de drogas fue criminalizado desde principios de siglo, pero es en fecha 14 de diciembre de 1984 que en la Asamblea General de las Naciones Unidas, se consideró que estas actividades constituían además: “una amenaza grave a la seguridad y desarrollo de muchos países”, por lo que su erradicación debía ser una cuestión de “responsabilidad colectiva”. Asimismo en el seno de la OEA se instó a los países miembros a aunar esfuerzos en una lucha conjunta contra el narcotráfico ya que uno de los mayores peligros que éste presentaba, era “el atentado a la soberanía de las naciones”.